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推進財稅改革 預防"速成式"改革風險

時間:2017-8-18 11:46:24 點擊:

  中國社會科學院財經戰略研究院研究員楊志勇     一     2017年,中國財稅改革在不斷深化。營改增取得顯著成效,減稅規模持續擴大,取得了積極的效果。7月1日起,增值稅稅率結構進一步簡化,稅率從四檔并為三檔,原先適用13%稅率的商品改為適用11%,增值稅減稅從制度上得到進一步保證。更重要的是,增值稅稅率檔次的減少,意味著增值稅的中性作用可以得到更好的發揮,符合現代增值稅的精神。     稅制改革牽一發而動全身。營改增從面上看,只是營業稅改為增值稅,但其影響不小。從此,不管是商品,還是服務;不論是制造業,還是服務業,抑或其他行業,增值稅實現了全覆蓋。營業稅退出中國稅制舞臺本身就是一件大事。而且,由于增值稅要適應服務業的需要,營改增試點方案作了精心設計。無論是稅率的選擇,還是相關的中央和地方增值稅稅收收入劃分方案,都是考慮方方面面影響因素之后才出臺的。營改增從局部地區少數行業試點,到全國部分行業試點,再到全國各行業全覆蓋,用了將近三年半的時間。營改增試點從最初強調企業稅負不增加,再到行業稅負不增加,但都注意到減稅效果,注意到與積極財政政策的銜接,體現了財稅改革與財政政策的協調性。以減稅為目標的改革也促進了供給側結構性改革的實施,有利于進一步減輕企業負擔,體現了稅制改革與供給側結構性改革的協調。增值稅改革是逐步推進的,如今所進行的營改增全面試點是在為增值稅立法做準備。稅收法治化不能盲目進行。增值稅立法工作不是簡單地將“條例”更換為“法”,而是要以建立符合法治精神的現代增值稅制度為目標,相關內容在增值稅法中得到更充分的體現。     二     財稅是全面深化改革的重點領域。2017年,財稅改革要在中央和地方財政關系的規范化上邁出重要的步伐。這一工作同樣不容易。中央與地方財政事權和支出責任的劃分已經有了指導性意見,2017年將在部分共同事權和支出責任的劃分上取得進展。目標已經確定,但不能低估其中的難度。教育財政事權和支出責任的劃分,不僅僅涉及財政部門,還與教育部門有著密切關系。無論什么樣的劃分方案,都應該以改進教育服務水平為目標。不同地區教育服務提供的成本不同,同樣支出水平在不同地區所能支持的教育服務可能有較大的差異。這是劃分教育財政事權和支出責任的技術難題之一。義務教育、高等教育、職業教育等各種類型的教育,中央和地方財政事權和支出責任的劃分又是一個難題。中國是一個大國,義務教育主要由地方承擔責任與國際典型做法是一致的,但義務教育是具有正外部性的私人產品,完全由地方承擔責任不見得合理。是完全承認現狀,還是另辟蹊徑,找到更加合適的辦法,需要多加考慮。中央如何幫助有困難的地方提供義務教育服務,勢必需要統籌考慮。一般情況下,財政轉移支付有助于問題的解決,這就涉及轉移支付制度的進一步完善問題。     2017年中央和地方財政關系的規范化改革的任務很重,還要制定收入劃分總體方案,健全地方稅體系,規范地方政府舉債行為。已經過去的七個多月時間里,地方政府債務管理制度改革取得了突破。一些不規范的舉債行為已經被要求糾正。特別是違規擔保融資、假PPP、不規范的政府投資基金等等,已經幾無存在空間。地方債管理不是要管死地方,中央和地方兩個積極性都需要得到保護。地方政府舉債確實有些客觀原因,堵后門開前門才是應有之策。地方政府不是不能舉債,而是要規范舉債。地方債限額管理制度有需要優化之處。多種專項債券的發行,適應了多個部門發展的需要。簡而言之,地方債管理在疏導資金需求上同樣取得了突破,這對于防范金融風險有著重要意義。     地方債問題不是簡單的地方政府融資問題,財政金融關系需要進一步規范化。財政和金融應該在各自領域發揮作用。金融在很大程度上需要解決的是市場在金融資源配置中的決定性作用的落實問題。金融資源配置存在扭曲,不僅僅會降低資金效率,而且還可能集聚金融風險。金融風險最終可能轉化為財政風險和財政危機,對于國家治理現代化是極其不利的。總之,地方政府不是不能舉債,而是應該讓地方政府能更好地為自己的融資行為負責。真正形成地方人民代表大會對同級政府的債務管理約束機制,才能從根本上遏止住地方政府的債務融資沖動。     中央和地方的收入劃分總體方案的制定是一個難題。收入劃分無論是偏向中央,還是地方,都不是解決問題的出路。理想的解決方案應該是各級政府的財力和支出責任可以基本匹配。這就是建立起財權、財力與事權、支出責任相匹配的分級財政體制。健全地方稅體系,是要讓地方支出能夠更多地通過地方稅來解決。這樣的體制可以更好地激勵地方。但是,能夠形成什么樣的地方稅體系受到多個條件約束。什么樣的稅制,決定著什么樣的稅收收入劃分方案。不同的稅種,對稅收征管有不同的要求。征管上具有規模經濟效應的稅種,理應由更高級別的政府乃至中央政府來征管。增值稅、消費稅個人所得稅等,都是具有規模經濟效應的稅種。有些稅種,由地方征管可能更有效率,這就應該劃給地方。房地產稅就是一個地方征管更有效率的稅種。但是,具有國際普遍意義的對房地產評估值進行征稅的房地產稅目前還未出臺。這里有許多復雜的因素需要解決。短期內,地方政府還不太可能靠房地產稅或同類性質的稅種來取得更多的稅收收入。健全地方稅體系需要重新認識地方稅。只要是地方政府可以自由支配的稅收收入,都是地方稅。也就是說,地方稅不僅僅限于收入只歸地方的稅種,共享稅同樣可以是地方稅。在沒有更新的稅種發明出來之前,中央和地方稅收收入的劃分應該主要靠大稅種的共享,即增值稅、消費稅、企業所得稅、個人所得稅等收入的共享。這樣的稅收收入劃分只要是事先規定好的,就不會妨礙中央和地方兩個積極性的發揮。這樣的劃分,和隨意調節收入劃分比例的制度有很大的差異,比例一經確定,就不能隨意調整。迫不得已的調整,也應該有對應的事權和支出責任調整作為配套。     三     預算改革是財稅改革較早進行的領域。當前的預算管理距離“全面規范、公開透明”的目標要求還有一定的差距。政府預決算公開是預算管理制度改革的最重要內容之一。只有公開了,各種資金使用的低效率和腐敗就沒有藏身之處。沉淀資金的盤活,是一個盤根錯節的問題。資金沉淀的原因很復雜,涉及的部門單位利益多。只有通過政府預決算公開,才可能真正發現資金沉淀的原因,并分門別類,找到解決方案。這就要求進一步提高資金使用效率,讓財政的每一筆錢都要花在明處、用出實效。為了做好預算管理工作,公共部門財務管理制度改革亟待加快。部分和市場嚴重脫節的機關事業單位財務管理規定,束縛住公共部門的手腳,不僅讓相關的財政支出不能正常進行,而且妨礙了政府職能的發揮,相當部分該做的事不能順利地做。公共部門財務管理制度是預算管理制度的基礎。合理的財務管理制度,才能真正推進預算管理改革的順利進行。     作為重點領域的財稅改革,不僅能夠推進國內營商環境的明顯改革,而且能夠促進國家治理現代化目標的實現。財稅改革促進公共服務的改善,可以大大提升政府的公信力,并增強人民群眾的獲得感。集中力量實施好包括財稅在內的重點領域改革,注意財稅改革與其他改革協同創新,發揮改革整體效應,可以更好地解決經濟社會發展中的問題,促進全面深化改革目標的早日實現。行百里者半九十。財稅改革雖然已取得重要進展,但是后面的改革任務還很重,需要更多的專業支持。財稅改革方案的準備過程,同樣是改革不可或缺的組成部分,應視為改革在進行之中。盲目推進的財稅改革,看似速度加快,但可能帶來一些不必要的麻煩,并最終影響改革全局。當下,房地產市場遇到的種種問題,有些人希望加快房地產稅改革,用房地產稅來解決這些問題,就需要特別謹慎,要特別預防這類“速成式”財稅改革可能帶來的其他風險。 [ 編輯組]

                                    文章原標題《推進財稅改革 預防"速成式"改革風險》
作者:佚名 來源:21世紀經濟報道
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